四川省達(dá)州市通川區(qū)人民法院

行政判決書

（2016）川1702行初2號

原告于某，男，生于19**年**月**日，漢族。

委托代理人周忻，四川金世達(dá)律師事務(wù)所律師。

委托代理人于金渤，四川金世達(dá)律師事務(wù)所律師。

被告達(dá)州市國土資源局。

法定代表人吳某，局長。

出庭負(fù)責(zé)人沈某，達(dá)州市國土資源局副局長。

委托代理人王某，達(dá)州市國土資源局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)一大隊(duì)大隊(duì)長。

委托代理人周忠梅，四川奧飛律師事務(wù)所律師。

第三人宣漢縣馬渡鄉(xiāng)人民政府。

法定代表人冉某，鄉(xiāng)長。

委托代理人李某1，四川虹信律師事務(wù)所律師。

委托代理人李某2，四川虹信律師事務(wù)所律師。

原告于某與被告達(dá)州市國土資源局（以下簡稱市國土局）、第三人宣漢縣馬渡鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱馬渡鄉(xiāng)政府）土地行政管理一案，本院于2016年1月4日受理后，向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書、開庭傳票并依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告于某及委托代理人周忻、于金渤、被告市國土局副職負(fù)責(zé)人沈某、特別授權(quán)代理人王某、一般委托代理人周忠梅、第三人馬渡鄉(xiāng)政府的一般委托代理人李某1、李某2到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

被告市國土局于2015年6月2日對原告于某作出達(dá)市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》，認(rèn)定于某未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用宣漢縣馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)一組集體土地的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十二條及《四川省國土資源廳規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的規(guī)定》的規(guī)定，責(zé)令其自收到該行政處罰決定書之日起30日內(nèi)退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復(fù)土地原狀，并處罰款75717.6元。

被告市國土局在指定期限內(nèi)向本院提供了作出被訴具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)：

第一組

1、組織機(jī)構(gòu)代碼證，證明被告的主體身份；

第二組

2、2015年3月30日立案呈批表；

3、堰塘售賣協(xié)議、廢塘租賃協(xié)議、馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)第一居民小組會議記錄；

4、宣漢縣國土局關(guān)于馬渡鄉(xiāng)場鎮(zhèn)兩違情況的調(diào)查報告；

5、對于某、于澤明等人的調(diào)查筆錄；

6、2015年1月15日現(xiàn)場勘測筆錄；

7、2015年1月29日案件會審記錄；

8、宣漢縣國土局2015年2月3日出具的《土地利用總體規(guī)劃審查圖》；

9、2015年3月16日案件會審記錄；

10、2015年3月25日《關(guān)于對于某未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地的調(diào)查報告》；

11、2015年4月5日《關(guān)于宣漢縣馬渡鄉(xiāng)于某未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用集體土地的調(diào)查報告》；

第二組證據(jù)證明：1、被告通過初步調(diào)查詢問發(fā)現(xiàn)原告存在未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地的行為；2、被告通過兩次案審會議確認(rèn)原告于某的行為符合《國土資源行政處罰辦法》第12條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)予以立案的情形；3、被告依法立案對原告的違法行為進(jìn)行調(diào)查處理。

第三組

12、聽證告知書及其送達(dá)回證；

13、行政處罰告知書及其送達(dá)回證；

14、聽證內(nèi)容申請；

15、于某的申請書；

16、行政處罰聽證通知書及其送達(dá)回證；

17、聽證主持人指定書及其送達(dá)回證；

18、律師周忻、于金渤的所函及授權(quán)委托書；

19、于某在聽證時提交的證據(jù)材料；

20、調(diào)查人員提交的《國土資源行政案件陳述詞》；

21、2015年5月22日聽證筆錄；

22、2015年5月25日聽證審查意見。

此組證據(jù)證明：被告按照法定程序召開聽證會，充分聽取原告意見，依法保障原告的權(quán)利。

第四組

23、案件會審記錄表；

24、延長辦案期限審批表；

25、行政處罰決定書及其送達(dá)回證。

此組證據(jù)證明：1、被告依法對整個案件情況、處理程序組織了會審；2、因案件案情復(fù)雜，被告依法申請延長辦理期限；3、被告依法作出行政處罰決定書并依法予以送達(dá)。

法律依據(jù)：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，《國土資源行政處罰辦法》

原告于某訴稱，1、達(dá)市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定書所要求原告退還并恢復(fù)原狀的土地屬于宣漢縣馬渡鄉(xiāng)政府所設(shè)立的公益設(shè)施，并非由原告非法占用；2、處罰決定書所涉及集體土地的占用主體系第三人馬渡鄉(xiāng)政府，被告未查清事實(shí)，將原告作為行政處罰相對人作出行政處罰系明顯錯誤。請求依法撤銷被告于2015年6月2日向原告作出的達(dá)市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定。

原告在本院指定期限內(nèi)提交了如下證據(jù)：

第一組

2015年6月2日達(dá)州市國土資源局達(dá)市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書復(fù)印件一份。

證明市國土局針對石林社區(qū)一組土地硬化問題，給原告下達(dá)了行政處罰決定，責(zé)令原告退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復(fù)土地原狀，并處罰款75717.6元；

第二組

宣漢縣馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)街道照片五張。證明達(dá)市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書認(rèn)定原告違法占地2523.92平方米土地現(xiàn)狀為宣漢縣馬渡鄉(xiāng)中心校校門外（含馬渡鄉(xiāng)中心校校門）的街道、路面，上述街道路面系石林社區(qū)居民、師生必經(jīng)道路，均屬公益設(shè)施，非法占地的主體是馬渡鄉(xiāng)政府；

第三組

2011年11月1日宣漢縣馬渡鄉(xiāng)人民政府文件（馬府[2011]90號“關(guān)于引資聯(lián)建中心校教學(xué)綜合樓的請示”）。

證明1、馬渡鄉(xiāng)政府引資建設(shè)時，稱項(xiàng)目的土地已經(jīng)征用，于某是馬渡鄉(xiāng)政府引資建設(shè)的投資人。達(dá)市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書認(rèn)定于某擅自實(shí)施土地平整、硬化事實(shí)不能成立；2、占用該地塊的真正違法主體是宣漢縣馬渡鄉(xiāng)人民政府，于某僅作為投資人，按馬渡鄉(xiāng)政府安排，對校門外的該宗土地進(jìn)行了硬化，因此不應(yīng)成為達(dá)州市國土資源局行政處罰的相對人；

第四組

1、2011年9月20日宣漢縣馬渡鄉(xiāng)人民政府文件（馬府[2011]75號“馬渡鄉(xiāng)政府關(guān)于利用石林社區(qū)一組山坪塘地塊遷建校門的請示”；

2、投資人于某與石林社區(qū)第一居民小組簽署的《廢塘租賃協(xié)議》；2011年4月29日石林社區(qū)一組居民關(guān)于廢棄山坪塘流轉(zhuǎn)的《會議記錄》。

證明1、因新建校門緊鄰石林社區(qū)一組荒廢的山坪塘，馬渡鄉(xiāng)政府?dāng)M利用石林社區(qū)該山坪塘遷建校門；2、于某按照馬渡鄉(xiāng)政府的選址，作為政府的投資人與山坪塘地塊居民簽署了《廢塘租賃協(xié)議》，經(jīng)過全體組員同意后，對石林社區(qū)一組集體土地山坪塘地塊進(jìn)行了流轉(zhuǎn)；3、對石林社區(qū)一組集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用作硬化街道、修建校門等公益事業(yè)的建設(shè)，是馬渡鄉(xiāng)政府的義務(wù)，于某作為投資人，不可能自行投資修建公益設(shè)施，只可能作為政府的投資人參與建設(shè)；

第五組

馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)居委會、石林社區(qū)第一居民小組出具《證明》兩份。

證明1、于某流轉(zhuǎn)馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)一組集體土地系馬渡鄉(xiāng)政府招商引資項(xiàng)目，該項(xiàng)目在石林社區(qū)辦公室召開村民大會并經(jīng)過全體村民大會通過；2、馬渡鄉(xiāng)政府多次安排社區(qū)配合于某對石林社區(qū)一組居民自留地與山坪塘的土地流轉(zhuǎn)工作，進(jìn)一步證明占地的真實(shí)主體是馬渡鄉(xiāng)政府；

第六組

宣漢縣馬渡鄉(xiāng)調(diào)解委員會出具《證明》一份。

證明1、在石林社區(qū)一組土地街道硬化開發(fā)過程中，部分居民舊房受損，受損居民要求馬渡鄉(xiāng)政府給予賠償，馬渡鄉(xiāng)政府多次安排調(diào)解委員會參與協(xié)調(diào)工作，最終于某按照馬渡鄉(xiāng)政府要求對各受損村民進(jìn)行賠償；2、表明占地主體是馬渡鄉(xiāng)政府，于某僅為政府招商引資的投資人；

第七組

對馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)居民蒲武修、于澤玉、周倫的調(diào)查筆錄。

證明1、于某系按鄉(xiāng)政府的規(guī)劃修道路、硬化土地，并遷建了校門，安裝路燈等公益設(shè)施。達(dá)州市國土資源局對公益設(shè)施所涉及土地對原告進(jìn)行處罰明顯錯誤，占地主體應(yīng)為馬渡鄉(xiāng)政府。2、對上述土地流轉(zhuǎn)過程中與石林社區(qū)居民產(chǎn)生糾紛，馬渡鄉(xiāng)政府均參與其中，進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)一步說明了原告于某并非違法占地主體。

被告市國土局辯稱，一、被告作出的達(dá)市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定書證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序；二、原告訴稱“處罰決定書要求原告退還并恢復(fù)原狀的土地屬于宣漢縣馬渡鄉(xiāng)政府所設(shè)立的公益設(shè)施，并非由原告非法占用”的說法不實(shí)，道路不是公益設(shè)施，而是為小區(qū)服務(wù)而建；三、原告訴稱“集體土地的占用主體系第三人馬渡鄉(xiāng)政府”的說法與事實(shí)不符。原告的訴求缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，請求駁回原告的訴訟請求。

第三人馬渡鄉(xiāng)政府述稱，一、第三人不是本案行政處罰相對人，原告稱其所占土地屬于第三人與客觀事實(shí)不符，被告市國土局將原告于某列為行政處罰相對人并進(jìn)行行政處罰符合法律規(guī)定；二、原告訴稱土地用于公益事業(yè)、占用對象演變?yōu)榈谌耸清e誤的。建設(shè)行為必須經(jīng)過國土部門申報、批準(zhǔn)，原告沒有申報、辦理手續(xù)，原告自己修建的道路不能演變?yōu)榈谌说膱鲦?zhèn)和公益事業(yè)；三、第三人的兩個請示，只能證明政府有打算，不是政府征收土地的批示，不是征用手續(xù)。原告簽訂的租賃協(xié)議是2011年4月，政府請示報告時間在后。被告對原告的行政處罰符合規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請求。

第三人馬渡鄉(xiāng)政府未向本院提交證據(jù)。

經(jīng)審理查明，2011年4月24日原告于某、案外人張舟與宣漢縣馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)一組簽訂《廢塘租賃協(xié)議》，約定石林社區(qū)一組將位于宣漢縣馬渡鄉(xiāng)中心校后側(cè)一口廢棄堰塘租賃給于某、張舟永久使用。租用價格按實(shí)際丈量面積每平方米120元計算。后于某、張舟解除合伙關(guān)系。于某一次性支付租金21.3萬元后又將相鄰農(nóng)戶于忠良的魚塘及于浪、夏榮碧、于澤民、歐秀國、孫學(xué)民等的麻地、承包地以置換等方式取得，同年10月于某在未依法取得土地和建設(shè)行政審批手續(xù)的情況下進(jìn)行場平建設(shè)，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，于某以每間6萬元的價格出售部分地塊，每間地塊31.5平方米。該項(xiàng)目總占地面積5327.54平方米，其中水泥硬地道路占地面積2523.92平方米。被告市國土局通過調(diào)查,原告存在未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地的行為；通過兩次案審會議確認(rèn)原告于某的行為符合《國土資源行政處罰辦法》第12條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)予以立案的情形,遂依法立案對原告的違法行為進(jìn)行調(diào)查處理。立案后向于某送達(dá)了行政處罰聽證告知書及行政處罰告知書、依法組織了聽證。對地塊內(nèi)的已建建筑占地部分，鑒于宣漢縣國土資源局已作出部分處理，由宣漢縣國土資源局一并繼續(xù)處理完結(jié)，對地塊內(nèi)水泥硬化道路部分，于2015年6月2日作出達(dá)市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》，根據(jù)其案件會審意見，責(zé)令于某自收到?jīng)Q定書之日起30日內(nèi)退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復(fù)土地原狀，并處罰款75717.6元，同時告知其享有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。該處罰決定書已向于某送達(dá)。同時查明，宣漢縣國土資源局2015年5月3日出具的《土地利用總體規(guī)劃審查圖》顯示，該項(xiàng)目符合馬渡鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃；該地塊內(nèi)已建房屋占地面積約1334平方米，其中已辦理行政審批手續(xù)420平方米，土地行政處罰881平方米，即責(zé)令被處罰人退還非法占用的集體土地、對非法占有的集體土地上新建的建（構(gòu)）筑物依法予以沒收；地塊上房屋及水泥硬化道路未形成封閉小區(qū)。另查明，宣漢縣馬渡鄉(xiāng)中心校校門在本案項(xiàng)目地塊5327.54平方米面積外。

本院認(rèn)為，《國土資源行政處罰辦法》第八條規(guī)定，有下列情形之一的，上級國土資源主管部門有權(quán)管轄下級國土資源主管部門管轄的案件：······（二）案件復(fù)雜，情節(jié)惡劣，有重大影響的。被告市國土局通過兩次會審，認(rèn)為符合立案條件，決定立案調(diào)查處理，其執(zhí)法主體合法。其在對原告的行政處罰執(zhí)法過程中，對違法事實(shí)認(rèn)定方面，有對當(dāng)事人及相關(guān)證人的詢問調(diào)查筆錄，現(xiàn)場勘測筆錄、測繪圖，提取了土地利用總體規(guī)劃審查圖。被告市國土局確認(rèn)原告于某未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用宣漢縣馬渡鄉(xiāng)石林社區(qū)一組集體土地，對占用地塊中的2523.92平方米作為道路進(jìn)行水泥硬化的事實(shí)，證據(jù)充分。在執(zhí)法程序方面，根據(jù)原告的違法情節(jié)，告知原告享有提出聽證的權(quán)利；作出行政處罰前，告知原告享有陳訴、申辯的權(quán)利；作出行政處罰決定時，告知原告有依法申請行政復(fù)議和提出行政訴訟的權(quán)利；依法向原告送達(dá)了作出的執(zhí)法文書。被告在執(zhí)法過程中，保障了原告依法應(yīng)享有的權(quán)利。該違法行為系原告于某實(shí)施，該地塊未依法轉(zhuǎn)讓第三人馬渡鄉(xiāng)政府或被其依法征用，因此原告訴稱該地塊占用主體系第三人馬渡鄉(xiāng)政府理由不成立。原告作為行政處罰相對人主體適格。被告作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、執(zhí)法程序合法?！吨腥A人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款······”。原告實(shí)施的該項(xiàng)目符合馬渡鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，且原告所占地塊中，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后已建成房屋占地面積約1334平方米，其中已辦理行政審批手續(xù)420平方米、土地行政處罰881平方米，作出的行政處罰為責(zé)令退還非法占用的集體土地、其上建（構(gòu)）筑予以沒收，而本案被告處罰的系原告非法占用地塊中所建房屋之間的水泥硬化道路，房屋及水泥硬化道路未形成封閉小區(qū)。因此被告責(zé)令原告恢復(fù)土地原狀明顯不當(dāng)。原告要求撤銷被告達(dá)市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》的部分訴訟請求應(yīng)予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告達(dá)州市國土資源局2015年6月2作出的達(dá)市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》中責(zé)令原告于某“恢復(fù)土地原狀”的行政行為；

二、駁回原告于某的其他訴訟請求。

案件受理費(fèi)50元，由原、被告各負(fù)擔(dān)25元。

如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于四川省達(dá)州市中級人民法院。

審　判　長　　陳　紅

審　判　員　　楊化剛

人民陪審員　　鮮崇理

二〇一六年四月二十二日

書　記　員　　楊寒露

土地  行政管理糾紛